Avaliku sektori digitaalse innovatsiooni protsessid ei piirdu pelgalt tehnoloogiliste uuendustega, vaid eeldavad muutusi organisatsioonide töökorralduses ja koostöös. Nõmmik uuris oma kraaditöös, kuidas mõjutab digitehnoloogiate rakendamine avalike sektori asutuste vahelisi suhteid ning millised tegurid toetavad või takistavad avalikus sektoris sellealast koostööd.

"Kõige laiemas plaanis keskendus mu doktoritöö digitaalse innovatsiooni algatustele avalikus sektoris, eriti just organisatsioonidevahelisele koostööle nende algatuste elluviimisel," selgitas ta.

Nõmmiku sõnul ei sobi traditsiooniline, silopõhine tegutsemisviis, kus iga asutus arendab ja pakub teenuseid eraldi, enam kokku tänapäevaste digilahenduste loogikaga. Edukaks innovatsiooniks on vaja, et avaliku sektori organisatsioonid mõtestaksid oma rolli ja tegevused ümber koostöises võtmes.

"Avalikus sektoris on selgelt nähtav suund, kus liigume aina rohkem organisatsioonidevahelise koostöö ning erinevate digitehnoloogiate loomise ja rakendamise poole. See on seotud nii kodanike ootustega riigiga suhtlemisel kui ka nõuete ja põhimõtetega, mille on avaliku sektori asutused vastu võtnud," märkis ta. 

Muutuste taga on ühtaegu tehnoloogiline areng ja ühiskondlik surve – inimesed ootavad teenustelt lihtsust, kiirust ja läbipaistvust. See nõuab asutustelt seniste piiride ületamist ja tihedamat koostööd.

Rahvusvaheline võrdlus 

Selleks, et mõista millised tegurid mõjutavad digitaalse innovatsiooni algatusi ja koostööd avalikus sektoris, viis Steven Nõmmik oma doktoritöö raames läbi ulatusliku võrdleva uuringu. Analüüs hõlmas 27 digiinnovatsiooni juhtumit seitsmest Euroopa riigist: Eestist, Belgiast, Taanist, Saksamaalt, Hollandist, Hispaaniast ja Ühendkuningriigist.

Võrdlev uuring võimaldas käsitleda kaasuseid, mis erinesid üksteisest lõppeesmärgi, koostöö ülesehituse kui ka ümbritseva poliitilise keskkonna poolest. Doktoritöö käigus uuris ta nii õnnestunud kui ka ebaõnnestunuid digiinnovatsiooni algatusi, mis võimaldas näha korduvaid mustreid erinevates keskkondades.

Töö aluseks olid põhjalikud intervjuud eri osapooltega: kokku haarasid need ligi 180 avaliku sektori ametnikku, IT-arendajat, poliitikakujundajat ja teenusepakkujat. Nõmmiku sõnul võimaldasid intervjuud kõige paremini mõista, millised koostöövormid tegelikkuses toimivad ning kus kerkivad pingekohad kõige sagedamini esile.

"Mu doktoritöö keskmes olid võrdlevad kaasusuuringud, et mõista, kuidas on erinevates riikides digitaalseid, organisatsioonidevahelisi algatusi ellu viidud," selgitas ta. Uuritavad juhtumid jagunesid kaheks: ühed keskendusid e-tervise lahendustele, teised laiemalt Euroopa Ühtse digivärava loomisega seotud ettevalmistustele.

Organisatsioonid, koostöö ja institutsioonid

Selleks, et mõista, millised tegurid mõjutavad digialgatuste edukust, kasutas Steven Nõmmik oma uurimistöös kolmetasandilist lähenemist. Analüüs keskendus organisatsioonilisele tasandile, koostöövõimekusele ja laiemale institutsionaalsele raamistikule.

Organisatsiooniline vaade tõi esile, millised on avaliku sektori asutuste ressurssid, oskused ja huvid digitehnoloogiate arendamisel ja rakendamisel. See hõlmas näiteks küsimust, kuivõrd suudavad avaliku sektori asutused lahti mõtestada oma sisutegevusi viisil, mis aitaks leida võimalikke rakendusi digilahendustele.

Koostöövaade keskendus sellele, kuivõrd hästi sujub erinevate asutuste omavaheline suhtlus ja ühise keele leidmine, sealhulgas definitsioonid ja andmevahetus. "Ühes Eestit puudutavas kaasuses vaatasime näiteks, kuidas defineerivad 'töötajat' erinevad seotud asutused – Eesti maksu- ja tolliamet, tööinspektsioon ja töötukassa. Kuidas nende definitsioonid ühtivad ning kui hästi nad suudavad omavahel andmeid vahetada," tõi Nõmmik näite.

Institutsionaalsel tasandil käsitles ta digiinnovatsiooni algatustega seotud norme ja rutiine avalikus sektoris. See hõlmas nii strateegiaid kui ka reegleid, mis mõjutasid tehnoloogiate arendamist ja kasutuselevõttu näiteks andmevahetuse reegleid, infosüsteemide ühilduvust ja õiguskeskkonda. Eesmärk oli mõista, kuidas süsteemsed raamid toetavad ja piiravad digiinnovatsiooni.

"Viimasena käsitlesime laiemat institutsioonide tasandit näiteks millised on avalikus sektoris olevad tehnilised nõuded seoses andmevahetusega infosüsteemide puhul," selgitas ta.

Selline lähenemine võimaldas näha, kuidas digiarenduste edu või ebaõnnestumine sõltub harva ainult ühest tegurist. Organisatsioonidevahelises koostöös on vajalikud nii kaasatavate asutuste ressurssid ja oskused, efektiivne ja tugev koostöö kui ka digitehnoloogiate rolli süsteemne mõtestamine.

Juhtroll 

Steven Nõmmiku doktoritööst selgus, et avaliku sektori digitaalse innovatsiooni koostöövormide teke on tugevalt seotud võimekuste ja ressursside ebaühtlase jaotusega. Võimekamad asutused suudavad digilahendusi ise algatada ja mõtestada, teistel puudub digitehnoloogiate arendamiseks vajalik inimressurss, rahastus või teave. Selline ebavõrdsus määrab suuresti ära, millised koostöövormid tekivad ning kes neid juhivad.

"Üks peamine tähelepanek oli see, et avalikus sektoris on digitaalne innovatsioon väga ebaühtlaselt jaotunud. Ehk võimekus luua ja rakendada digilahendusi varieerub suuresti ning tekib teatud klastrites," sõnas ta. See tähendab, et alt-üles algatuste puhul tekivad organisatsioonidevahelised digiinnovatsiooni algatused tihti tugeva võimekuse ja mainega asutuste ümber nagu maksu- ja tolliamet, mis siis kaasavad teisi asutusi.

Sellist juhtrolli on proovitud avalikus sektoris kujundada sihipäraselt ka ülalt-alla -- näiteks IT-majad oskuste ja ressursside tsentraliseerimiseks või riiklikud digitaliseerimise asutused strateegia kujundamiseks.

Ehkki taoline ülalt-alla mudel loob uusi võimalusi digitaalseks innovatsiooniks, kipuvad koostööalgatused koonduma jätkuvalt väikese hulga partnerite kätte, kellel on eelnevalt loodud usaldussuhted. "See olukord soodustab spetsiifilist koostöövormi, mis on sageli üsna suletud – sellesse on kaasatud vähe asutusi ning seda juhib tavaliselt üks selgelt domineeriv osapool," selgitas Nõmmik.

See loob aga rajasõltuvuse – kord kujunenud koostöömustrid korduvad, uusi partnereid kaasatakse harva ning digiarendused jäävad kindlate organisatsioonide kätte. "Kuna rõhk on usalduspõhistel suhetel, luuakse uusi koostöid pigem otsekontaktide kaudu – inimeste vahel, kellel on varasem koostöökogemus," lisas ta.

Rajasõltuvus tähendab sedagi, et kord kujunenud juhtrolli on hiljem raske muuta ehk organisatsioonid harjuvad olemasoleva tööjaotuse ja dünaamikaga. Kuigi silmaklapid võivad tagada stabiilsuse, takistavad need sageli laiemat innovatsiooni ja uute vaadete kaasamist.

Tsentraliseeritud või detsentraliseeritud innovatsioon?

Digiteenuste arendamisel tuleb avalikul sektoril langetada strateegilisi valikuid – kas keskenduda tsentraliseeritud juhtimisele või toetuda detsentraliseeritud, alt-üles initsiatiividele. Steven Nõmmik näitab doktoritöös, et tegelikult ei toimi kumbki lähenemine ideaalselt.

Eestis on Nõmmiku sõnul alates 1990ndatestt kasutusel detsentraliseeritud mudel, kus digiarenduste juhtroll on poliitikavaldkondade lõikes delegeeritud ministeeriumitele, mis tuginevad omakorda enda haldusala asutuste ja IT-majade kompetentsile. Selline lähenemine on Eesti kontekstis hästi toiminud tänu võrgustikupõhise juhtimise põhimõttele, kus mitteametlikud ja isiklikud kontaktid on suunanud arendusi, mis toetuvad tehnilistele komponentidele nagu X-tee.

Samas eeldab detsentraliseeritus, et kaasatud asutused oleksid piisavalt võimekad digilahenduste potentsiaali ära tundma – reaalsuses pole see aga sugugi niimoodi. "Avaliku sektori asutustel ei ole lihtsalt sageli piisavalt võimekust, infrastruktuuri ega ressursse, et keerukaid teenuseid ise arendada. Lisaks on tuge pakkuvad mehhanismid tihti ebapiisavad," nentis ta.

Ideaalne pole ka tsentraliseeritud digitaalne innovatsioon. Näiteks kaasneb sellega vajadus erinevate sisutegevuste standardiseerimise järele. See aga tähendab, et lõpplahendused ei pruugi sobida kõigile kasutajagruppidele. Selle näiteks võib tuua standardiseeritud registreerimissüsteemid – Eestis digiregistratuur.

"Mis juhtub siis, kui perearst ütleb piiratud digikirjaoskusega 80-aastasele inimesele, et ta peab aja spetsialisti juurde ise kinni panema? Teenuse osutajad peavad keskse süsteemi kaudu ajad üles laadima ning inimene peab ise keskkonda sisse logima ja aja valima. Selline süsteem ei arvesta inimeste reaalse digipädevuste mitmekesisusega," selgitas ta. 

Praktiline lahendus taolistele takistustele peitubki Nõmmiku sõnul enamasti juhtiva osapoole olemasolus. Olgu see arendust juhtiv avaliku sektori asutus või arendust pakkuv erasektori partner, suudab selline keskne eestvedaja võtta vastutuse ning seeläbi aidata ka teisi osapooli kaasa tuua. "Edukate algatuste puhul on võtmetähtsusega keskne, juhtiv osapool – olgu see sisulise poole eest vastutav avaliku sektori asutus või erasektori partner," sõnas Nõmmik. 

Seejuures kaasneb sellega teatud rajasõltuvuse dünaamika – kui juhiroll on juba kinnistunud, siis on väga raske olemasolevat koostöömudelit tulevikus muuta. Näiteks on Eesti maksu- ja tolliametil nii oskused kui ka maine innovatsiooni läbiviijana. See on loonud aluse edasiste digiarenduste, nagu töötamise register, arenguks organisatsioonide vaheliseks algatuseks, mis võimaldab neil kaasata teisi asutusi nagu tööinspektsioon ja töötukassa. 

Samas kujunes just kõnealune koostöö keeruliseks, kuna iga asutus lähtus oma tööloogikast ja huvidest. Andmete defineerimine, infovahetuse reeglid ja isegi sellised detailid nagu töötaja staatuse tagantjärele muutmine tekitasid vastuolusid, mis nõudsid pidevat kooskõlastamist ja kompromisside otsimist.

Tugeva juhtorganiga kujunenud koostöömudel kinnistus, mis omakorda raskendas uute partnerite kaasamist ja juhtrolli ümberjagamist. Selline rajasõltuvus tähendabki, et kuigi lahendus töötas, jäi see sõltuvaks olemasolevast dünaamikast, mis piiras paindlikkust ja kohandumisvõimet edaspidistes arendustes.

Projektipõhisus 

Steven Nõmmiku sõnul oli kõige huvitavam peaaegu kõigist kaasusuuringutest väljajoonistunud kitsaskoht projektipõhisus. Ehkki projektipõhine rahastamine on aidanud avalikus sektoris käivitada mitmeid digialgatusi, on see samas muutunud takistuseks nende kestlikule arendamisele.

"Avalikus sektoris rahastatakse paljusid digialgatusi projektipõhiselt, kuna eelarved on piiratud. See loob tugeva ajasurve ja seab piirid võimalikele lahendustele. Palju sõltub sellest, mida on projektitaotlusesse kirjutatud ning millele lõpuks rahastus tuleb," selgitas ta. 

See loob olukorra, kus innovatsiooni eesmärk pole mitte niivõrd pikaajaline mõju vaid lühiajaliste tulemuste saavutamine. Seda sageli lootuses võita pärast projekti lõppemist uus rahastusring. "See toob kaasa selle, et paljusid lahendusi proovitakse võimalikult kiiresti valmis saada selleks, et jõuda esmase positiivse tagasisideni, mis on uue projektiraha eeldus. Samas seab see lisaks ajasurvele ka tugevad sisulised piirid," selgitas Nõmmik.

Kui rahastus lõpeb ning uuel ringil ebaõnnestutakse, kipub lagunema ka koostöö ning osapooled hakkavad seisma tugevamalt oma organisatsiooni huvide eest. See muudab omakorda ühiselt arendatud süsteemide arendamise ja ülalpidamise äärmiselt keeruliseks. "Selgelt tuli välja, et kui organisatsioonid peavad jätkama oma vahenditega, keskendutakse jäigemalt oma asutuse huvidele mitte enam sellele, millist laiemat kasu võiks digilahendus pakkuda," selgitas ta.

Lisaks konkureerivad digiinnovatsiooni algatused tihti ka omavahel – mitte ainult rahastuse, vaid peale selle ka asutuste tähelepanu ja kaasatuse pärast. Seetõttu ei jõua suurem osa pilootprojekte ka püsiva teenuseni. "Enamik pilootprojekte ei jõua lõpuks sahtlist välja. Need küll tehakse valmis, aga kuna nad ei suuda end piisavalt tõestada, ei leia nad jätkusuutlikku rahastust," tõdes Nõmmik.

Kui rahastus lõpeb ja uuel ringil ebaõnnestutakse, kipub lagunema ka koostöö ning osapooled pöörduvad tagasi oma kitsamate institutsionaalsete huvide juurde. See muudab omakorda ühiselt arendatud süsteemide arendamise ja ülalpidamise äärmiselt keeruliseks. "Selgelt tuli välja, et kui organisatsioonid peavad jätkama oma vahenditega, keskendutakse ainult oma asutuse huvidele mitte enam sellele, millist laiemat kasu võiks digilahendus pakkuda," selgitas ta.

"Minu arvates peegeldab see laiemalt meie arusaama digitaalsest innovatsioonist. Seda käsitletakse tehnoloogiate kesksena, keskendudes sellele, milline on digitehnoloogia potentsiaal ning milliseid võimalusi võiks selle rakendamine tuua. Tegelikkuses on iga tehnoloogia rakendamine keerulisem – see hõlmab organisatsioonilisi, tehnoloogilisi ja institutsionaalseid koosmõju dünaamikaid, millega tihti ei arvestata," nentis Steven Nõmmik.

Steven Nõmmik kaitses doktoritöö "Governance of Cross-Organisational Digital Innovation in the Public Sector" ("Avaliku sektori organisatsioonide koostöö digitaalse innovatsiooni juhtimisel") Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituudis 31. märtsil. Väitekirja juhendasid täisprofessor tenuuris Tiina Randma-Liiv ning täisprofessor tenuuris Veiko Lember. Oponeerisid Madridi Autonoomse Ülikooli kaasprofessor J. Ignacio Criado ja Belfasti Ülikooli professor Muiris MacCarthaigh.