"Inimeste reageeringuid ja käitumisi maksumuudatustele ei ole alati võimalik ka kõige paremate mudelite abil ette ennustada. Just järele proovimine näitaks, kuidas inimesed tegelikult reageerivad mingile maksuajendile," ütleb Tallinna Tehnikaülikooli fiskaalse valitsemise professor Ringa Raudla. Sestap on poliitikateaduses käibel eksperimendi mõiste: võimalus katsetada mõnd lahendust piiratud aja või ulatusega, et näha, kas seda oleks mõtet ka laiemalt juurutada.

Kui Soomes on selliseid eksperimente tehtud mitu, siis Eestis saadab mõisteid katse ja eksperiment Raudla sõnul ebameeldiv tähendusvarjund. "Sageli öeldakse, et reform, mis välja ei tulnud või läbi kukkus, oli "eksperiment"," sedastab professor. Aastatel 2021–2025 uuris ta koos kolleegidega eksperimentaalse eelarve- ja rahanduspoliitika võimalusi ja riske, et sellist lähenemist siiski julgustada. 

Projekti käigus valminud teadusartiklis tõi Raudla koos Põhja-Carolina Ülikooli eelarvestamise professor James W. Douglasega välja eksperimentide kasutamise peamised takistused maksupoliitikas. Selleks tegid nad muu hulgas aastatel 2022–2023 Eesti ja Soome ametnikega 66 intervjuud, et kaardistada maksueksperimentide kasutamist mõlemas riigis. "Eestis maksueksperimente sellises mõttes, nagu meie neid oma uuringus defineerime, tegelikult eriti toimunud ei olegi," märgib Raudla.

Maksusoodustusest haridusreformini

Poliitikateaduses on poliitikaeksperimendil kitsam tähendus kui tavakeeles. Ringa Raudla sõnul katsetatakse uue lahendusega teadlikult ja katse kujundatakse eos teadusliku eksperimendi eeskujul. Lõpuks analüüsitakse selle tulemusi hoolikalt, et tulevikuks õppust võtta. "Oluline on seejuures, et eksperiment toimub n-ö päris elus ehk reaalses kontekstis, mitte laboris," osutab professor.

Maksueksperiment tähendab sellisel juhul, et lühikese aja jooksul testitakse mingit maksupoliitika muutust. Näiteks pakutakse ettevõtetele ajutiselt maksusoodustust, mis soodustaks nende teadus- ja arendustegevust. Kas ettevõte ka päriselt tänu sellele rohkem teadus- ja arendustegevusse panustab, selgub katse käigus. "Parem on läbi kukkuda piiratud skaalal ja lühema aja jooksul kui täies ulatuses ja pikema aja jooksul," tõdeb Raudla.

Sarnane suhtumine iseloomustab tema sõnul Soome senist kogemust maksueksperimentidega. Seal nähakse Raudla sõnul katsetes võimalust teha targemaid otsuseid. Ühest küljest maandab see riske ja teisest küljest soosib innovatsiooni. "Soomes on maksueksperimente olnud palju rohkem ja seda ei peeta kuidagi tabuks. Pigem peetakse eksperimenteerimist võimaluseks õppida ja vältida vigu," arutleb ta.

Kõige kuulsam Soome katsetest oli aastatel 2017–2018 väldanud kodanikupalga eksperiment, kus kahe aasta jooksul maksti 2000 juhuslikult valitud töötule iga kuu 560 eurot tingimusteta toetust. Eesmärk oli hinnata kodanikupalga mõju saajate tööturukäitumisele ja heaolule. "Eksperimenteerimine saigi erilise hoo sisse aastate 2015–2019 peaminister Juha Sipilä ajal, kus viidi läbi mitmeid laiaskaalalisi eksperimente," osutab professor.

Soome lähiminevikust leiab muude eksperimentide kõrval ka maksueksperimente. Näiteks pandi 2000. aastatel proovile kahte mudelit, mis võimaldasid majapidamistel lahutada maksustatavast tulust kulutusi majapidamisteenustele. "Nende kahe mudeli vahel valiti kogutud info põhjal üks, mida edaspidi rakendati," sedastab Raudla. 2020. aastate algul prooviti samamoodi soodustada majapidamiste roheinvesteeringuid.

Lisaks on Soome katsetanud erinevaid maksusoodustusi regionaalpoliitikas, näiteks julgustamaks inimesi investeerima Põhja-Soomesse. "Näiteks prooviti anda ettevõttele sotsiaalmaksuvabastus, kui ettevõtte luuakse Põhja-Soomes. Vaadati, kas see soodustab nendes piirkondades ettevõtete loomist. Selgus, et ei soodustanud ja selle maksusoodustusega ei jätkatud," kirjeldab Raudla. 

Maksupoliitika kõrval on põhjanaabrid teinud eksperimente muudeski valdkondades. Näiteks on Raudla sõnul proovitud värbamistoetusi. Selleks valiti juhuslikult 3500 üksiksikust ettevõtjat, kellele pakuti 10 000 eurot värbamistoetust, et võtta tööle esimene töötaja. Kuna toetuse mõju osutus väikeseks, sellega ei jätkatud.

Pilootprojektina prooviti ka näiteks tööturuteenuste delegeermist kohalikele omavalitsustele ja alushariduse pakkumist viieaastastele. "Soome kodanikud on harjunud, et riik viib läbi erinevaid poliitikaeksperimente ja seda peetakse tõenduspõhise poliitikakujunduse osaks," tõdeb professor.

Julgus öelda, et "me ei tea"

Eestis seevastu pole maksueksperimente tehtud pea ühtegi. "Kõige lähem kogemus oli 1990. aastate lõpus vastu võetud ajutine maksuseadus, kus testiti käibemaksu vabastust tax free kaupadele," meenutab Ringa Raudla. Lähiminevikus arutleti Eestis ka võimaluse üle katsetada ajutist maksuseadust, mis annaks tööandjatele maksuvabastuse töötajate spordi- ja terviseedenduskuludelt. Selle eksperimendini professori sõnul aga ei jõutud, osalt selgusetusest, kas tervisekassa saab jagada töötajate terviseandmeid maksuametiga.

Uusi maksueksperimente Eestis tema sõnul aga pigem teha ei taheta. Pigem arvatakse siin, et poliitikakujundajad peaksid võimalikke mõjusid teadma juba ette, enne seaduse vastuvõtmist. "Soomes on suudetud pideva kommunikatsiooniga luua foon, et nii poliitikule kui ka avalikule teenistujale on täiesti okei öelda: "Me ei tea, me peame järele proovima"," osutab Raudla. Eesti intervjueeritud ametnikud aga tunnistasid hirmu rahva ja meedia rünnaku ees, peljates küsimust, miks maksumaksja raha raisatakse.

"Peamine takistus just Eestis on see, et inimestele ja ettevõtetele meeldib maksude puhul stabiilsus," toob professor veel välja. Ühest küljest on see tema hinnangul arusaadav, sest võimaldab teha pikemaajalisi otsuseid. Teisest küljest muutuvad nii maailm, tehnoloogia, majandus kui ka riigi rahanduse vajadused. "Sellest tulenevalt ei saa eeldada, et olemasolevad maksuseadused peaksid igavesest ajast igavesti samaks jääma," arutleb professor.

Soomes pole maksueksperimentidele niisugust vastuseisu Raudla sõnul mitmel põhjusel. "Esiteks, Soomes on eksperimentaalset poliitikakujundamist, katsetavat poliitikakujundamist juurutatud juba mitu aastakümmet," märgib ta. Teiseks usaldavad kodanikud Soomes oma riiki tugevasti. "Kui riik eksperimenteerib, ei nähta sellest rumalust või raha raiskamist, vaid viisi, kuidas kodanike elu päriselt paremaks teha," sõnab professor.

Soome kogemus näitab, et eksperimentidel on laiemas plaanis oma head ja vead. Näiteks võivad need aidata lahendada koalitsioonipartnerite eriarvamusi. "Kui üks partner arvab, et maksumeede ei tööta ja teine arvab, et töötab, on eksperiment üks võimalus seda proovida ja jõuda kompromissini," kirjeldab Raudla. 

Teisalt võib kord juba katse käigus kodanikele antud maksusoodustust olla poliitiliselt valikulik ära võtta. "Nagu üks meie soome intervjueeritav ütles: "Pole midagi püsivamat kui ajutine maksusoodustus"," sedastab professor. Võimatu pole seegi, et kuna maksud on ideoloogiline valdkond, eiravad poliitikud  katse tulemusi ning teevad otsuseid ikkagi ideoloogia või kõhutunde põhjal.

Eesti võiks julgemalt uuendusi proovida

Eesti poliitikud võiksid Ringa Raudla sõnul samuti rohkem eksperimenteerida, kuid esialgu mitte maksuvaldkonnas. Pigem soovitab ta alustada poliitilisel vähem tundlikest valdkondadest nagu hariduse ning tööturu-, keskkonna- ja innovatsioonipoliitika. "Kui maksudega eksperimenteerimisele mõelda, siis Soome kogemus näitab, et kergem on eksperimenteerida maksusoodustuse kui täiendavate maksukoormatega," lisab ta.

Ühtlasi on kergem teha proovi ettevõtteid puudutavate kui et füüsilistele isikutele mõeldud maksudega. "Samas, maksuhalduse, maksuadministratsiooni valdkonnas (nt maksukuulekuse suurendamiseks) on Eestis juba põnevaid eksperimente läbi viidud küll ja nendega võiks kindlasti jätkata," tõdeb Raudla. 

Lisaks tehti Eestis tema sõnul üht-teist ära tänu riigikantselei innovatsioonitiimile, mille tegevus senisel kujul lõpetati. Professori hinnangul on tiimi sulgemine kurb, sest just neil oli energiat ja teadmist, kuidas katsetamist avalikus sektoris edendada. "Probleem ei olnud nende töö sisus, vaid kommunikatsioonis. Seda tajuti kui mingit luksust, mida pole vaja ajal, kui on sõda ja kriis ning peab laskemoona ostma," arutleb ta. 

Edaspidi soovitab ta millegi uue katsetamisest rääkides rõhuda õppimisele ja riskide maandamisele, mitte näiteks müksatonidele ja šerpade praktikumidele. "Selle asemel, et laiahaardeliselt läbi kukkuda ja raisata tohutult raha ilma proovimata, võimaldab katsetus öelda: "Okei, kukkusime läbi, aga parem on kukkuda läbi väiksel skaalal kui suurel"," tõdeb Raudla.

Ringa Raudla ja James W. Douglas kirjutavad oma tööst ajakirjas Policy Design and Practice.