Meie riigi tulevikku kujundavas arengukavas "Eesti 2035" on seatud viis pikaajalist sihti, Neist ühe kohaselt on Eesti uuendusmeelne, usaldusväärne ja inimesekeskne riik. Selle sihi täitumise üks eeldus on poliitikakujundus, kus otsustuste aluseks on tõenduspõhisus ning rakendatavate poliitikate arusaadavus ühiskonnas, kirjutavad Cristina Kroon, Hanna Kree ja Marko Piirsoo Eesti teadusagentuuri strateegilise analüüsi osakonnast.

Eesti riik liigub selgelt tõenduspõhise poliitikakujundamise suunas – üha laiemalt jagab ametnikkond seisukohta, et otsuseid tuleb langetada andmetele ja nende analüüsile tuginedes, mitte lähtudes kõhutundest. Selleks tellivad ministeeriumid oma töö toetamiseks aktiivselt uuringuid, sealhulgas teadusuuringuid. Kui palju nendest uuringutest saadud teadmistest aga päriselt kasutusse jõuab?

Viisime Eesti teadusagentuuris läbi analüüsi, milles vaatasime lähemalt, mil määral ja kuidas ministeeriumite tellitud uuringuid kasutatakse. Analüüsi aluseks võtsime ministeeriumite poolt RITA ("Valdkondliku teadus- ja arendustegevuse tugevdamine") programmi raames tellitud 63 uuringut, mis valmisid aastatel 2020–2022. Tulemused on ühtaegu rõõmustavad ja mõtlemapanevad.

Nimelt leidsime, et 93 protsenti uuringutest on ministeeriumite hinnangul nende töös kasutust leidnud. Kuna tegemist on küsitlusuuringuga, valideerisime ministeeriumite töötajate poolt antud kasutushinnangud üle, kasutades dokumendianalüüsi, et vältida vastuste subjektiivsust. Kõige rohkem – 84 protsendil juhtudest – kasutatakse uuringuid poliitikate rakendamisel – näiteks ministeeriumite igapäevatöös või riigi tööprotsesside muutmisel. Poliitikate kujundamisel, näiteks strateegiliste või seadusandlike dokumentide koostamisel, kasutati veidi enam kui poolt uuringutest.

Sealjuures olid ligi pooled uuringutest panustanud nii poliitikate kujundamisse kui ka rakendamisse. Seetõttu võime järeldada, et üldiselt kasutavad ministeeriumid oma tellitud uuringuid aktiivselt.

Kõige aktiivsemalt tellisid uuringuid kliimaministeerium ning regionaal- ja põllumajandusministeerium (kumbki 11 uuringut). See on ootuspärane – kliimaministeeriumi ja regionaal- ja põllumajandusministeeriumi valitsusala temaatika ongi teadusmahukam kui teistel ministeeriumitel. Lisaks tegelevad nad rohkem Eesti (looduse) spetsiifiliste teemadega, mis vajavad kohalike teadlaste tehtud analüüse.

Küll aga ilmnes murettekitav vastuolu. Ehkki ametnike endi hinnangul on 53 protsenti uuringutest andnud sisendit strateegiliste ja seadusandlike dokumentide koostamiseks, leidus nimetatud poliitikakujunduse dokumentides konkreetseid viiteid vaid veerandile analüüsitud uuringutest. See on probleemne, sest ilma viiteta jääb uuringu panus varjatuks. Töö tulemused jäänuks justkui sahtlisse, ehkki on tegelikult kujundanud otsuseid. Samuti ei võimalda see soovi korral poliitikahuvilisel tavakodanikul minna tagasi algandmete juurde, et mõista tehtud otsus(t)e põhjuseid.

Analüüsi järeldus on lihtne: Eesti riik kasutab tellitud uuringuid aktiivselt, kuid tõenduspõhise poliitikakujundamise nähtavus võiks olla suurem. Uuringute mõju poliitikate kujundamisele oleks selgem, kui ministeeriumid lepiksid kokku ühtses viitamistavas ja tooksid kasutatud uuringud dokumentides esile. See aitaks muuta otsused läbipaistvamaks ja usaldusväärsemaks. Kui uuring on mõjutanud määrust või strateegiat, peaks sellel olema viide dokumendis – mitte ainult ametniku mälus.

Kuigi uuringute kasutuse määr on kõrge, jäävad mõnede uuringute tulemused siiski ka kasutamata. Põhjuseid selleks on mitmeid.

Esiteks tõid ministeeriumid välja selle, et kuigi nad polnud tulemusi meie analüüsi ajaks veel kasutatud, on see neil siiski plaanis. Ühe uuringu puhul leidis selle tellinud ministeerium, et uuringu tulemusi ei saanud kasutada, kuna uuringu poliitikasoovitused ei arvestanud konteksti. Ühel juhul oli probleemiks seegi, et uuringu tellimise eest vastutanud ametnik oli lahkunud töölt ja seetõttu informatsioon suures asutuses kaotsi läinud.

Huvitav on asjaolu, et tänapäeval tundub tõenduspõhise poliitikakujunduse olukord olevat suuresti sama kui kümme aastat tagasi. Aastal 2015 leidis riigikontrolli raport, et ministeeriumid kasutavad umbes 95 protsenti uuringutest, ja poliitikakujundamisel leiab rakendust 59 protsenti uuringutest.

Kuidas seda tõlgendada? Kas Eesti poliitikakujundus oli juba kümme aastat tagasi sama tõenduspõhine kui praegu ja viimasel kümnendil tehtud ponnistused, näiteks RITA programm või teadusnõunike ametikohtade loomine ministeeriumite juurde, pole vilja kandnud? Millised peaksid üleüldse olema ootused ühe uuringu, eriti teadusuuringu, kasutatavuse osas poliitikakujundamises – kas umbes 50 protsenti võibki olla lagi? Võib-olla on konkreetseid muudatusi, mida saaksime teha, et tõsta kasutatavate uuringute osakaalu?

Selleks, et neile küsimustele vastata ja liikuda ühiskonnale arusaadavama ning suuremat rahuldust pakkuva poliitikakujunduse poole, peaks ehk üle vaatama praeguse protsessi raamistuse. Nimelt näeb poliitikakujundamise ja õigusloome protsess Eestis uuringute rolli eelkõige probleemi või võimaluse leidmisel ehk seadusloome kõige esimeses faasis ning potentsiaalse sekkumise mõjude hindamisel. Vähem kasutatakse uuringuid probleemi(de)le võimalike alternatiivsete lahenduste otsimisel.

Meil on Eestis juba kaasamise hea tava seadusloomes. Miks mitte seda laiendada ja luua poliitikakujunduse hea tava, mis muuhulgas tooks selgelt esile, millistes poliitikakujunduse etappides ja kuidas uuringud otsustamisprotsessi panustada võiksid?

Uuringutel on potentsiaali toetada poliitikakujundust rohkematel viisidel ja suuremal määral kui seda praegu Eestis tehakse. Et astuda tõenduspõhises poliitikakujunduses järgmise kümne aasta jooksul samm edasi, peaksime neid kasutama.