Aastad 2010-2019 tõid Eesti fiskaalpoliitikas kaasa olulisi muutusi. Kui kümnendi algust iseloomustas veel kasinusmeetmete rakendamine ja mõneti kramplik kinnihoidmine tasakaalus eelarve ideest, siis selle lõpuks on fiskaalpoliitika üldine orientatsioon muutunud oluliselt nüansirikkamaks. Järjest rohkem on hakatud eelarvepoliitikat nägema kui ühte võimalikku instrumenti majanduse stabiliseerimisel ja majandustsüklite liigse võnkumise leevendamisel, kirjutab Raudla ajakirjas Vikerkaar.

Eesti valitsuse reaktsioonid COVID-19 pandeemia tekitatud majanduskriisile illustreerivad hästi aset leidnud paradigmamuutust ja vabanemist eelarve tasakaalu ja madala riigivõla dogmast. Olulised nihked leidsid aset ka eelarvestamise korralduses, samas kui maksusüsteemis toimus muutusi vähem.

Üldine fiskaalpoliitika orientatsioon

1990. ja 2000. aastatel käsitleti Eestis riigieelarvet kui "perekonna eelarvet" ja eelarvet distsipliinist räägiti kui "maja korras hoidmisest". Perekonna eelarve metafoori kasutamine fiskaalpoliitika orientiirina on eksitav, kuna riigi võimalused laenu võtmisel on reaalsuses oluliselt ulatuslikumad.

Ühelt poolt, kui riik kontrollib valuutat, milles laenu võetakse, siis ei saa ta tegelikult kunagi pankrotti minna. Teisalt, riigil on laenu tagasi maksmiseks võimalus tõsta makse või suurendada muid eelarvetulusid. 2010. aastate jooksul on see jäik arusaam hakanud järk-järgult pehmenema. Eelarve defitsiiti ei käsitleta enam kui poliitilist surmapattu ja fiskaalpoliitikat on hakatud nägema kui võimalikku tööriista majanduse arengu suunamisel. Sellele on kaasa aidanud mitmed arengud.

Esiteks, kindlasti aitasid sellele kaasa muutused valitsuses olevate parteide koosseisus ja eriti Keskerakonna liitumine koalitsiooniga 2016. aastal. Keskerakonnal on võrreldes teiste erakondadega olnud mõneti keinsiaanlikum arusaam fiskaalpoliitikast ja nad on antud põhimõtteid süstinud ka eelarvelistesse valikutesse.

Teiseks, olulist rolli antud muutuse puhul mängisid ka arengud Euroopa Liidu reeglites ja fiskaalpoliitika diskursuses. Oluliseks tõuketeguriks võib pidada struktuurse defitsiidi piiri kehtestamist fiskaalreeglina, mida nõudis Euroopa Liidu tasemel 2012. aastal sõlmitud fiskaallepe. Struktuurse defitsiidi näitaja võtab eelarvedefitsiidi mõõtmisel arvesse majandustsükli seisu ja ühekordseid meetmeid kulude või tulude puhul.

Kui majandus on langusfaasis, siis struktuurse defitsiidi näitaja võtab arvesse, et majandus on alla potentsiaali, ning kuigi nominaalne defitsiit võib olla negatiivne, siis struktuurne näitaja võib olla tasakaalus või isegi ülejäägis. Teisalt, kui majandus on ülekuumenenud, siis struktuurne defitsiit võib olla miinuses, isegi kui nominaalne näitaja on ülejäägis.

Antud reegli vastu võtmist Euroopa Liidus ajendas soov teha fiskaalpoliitikat mõneti "targemaks" ning soodustada vastu-tsüklilist eelarvepoliitikat ja vältida vaid nominaalse defitsiidi jälgimisest tulenevaid probleeme.

Kuigi paljude teiste riikide jaoks tähendas sellise reegli kehtestamine fiskaalpoliitika rangemaks muutmist, siis Eesti jaoks oli antud reeglil mõneti vastupidine mõju. Kui eelnevatel kümnenditel oli nominaalset tasakaalu peetud peaaegu et pühaks lehmaks Eesti majanduspoliitikas, siis struktuurse tasakaalureegli kehtestamine legitimiseeris nominaalse eelarvedefitsiidi. Nominaalne eelarvedefitsiit – erinevalt struktuursest näitajast – toob vaid välja erinevuse riigi tulude ja kulude vahel.

Väga lihtsustatult öeldes, eelarve on nominaalselt defitsiidis kui kulud ületavad tulusid ja nominaalselt ülejäägis kui tulud ületavad kulusid. Võimul olevatel parteidel võimaldas see hakata vastu võtma eelarveid, mis olid nominaalses defitsiidis, aga kuna struktuurselt oli eelarve tasakaalus, siis said poliitikud väita, et eelarve tasakaalu printsiipi austati endiselt.

Kuna struktuurse tasakaalu ideeks on soosida vastu-tsüklilist fiskaalpoliitikat, siis antud reegli kehtestamine soosis senisest oluliselt ulatuslikumaid diskussioone eelarvepoliitika rolli üle majanduse stabiliseerimisel. Kui 1990. aastatel ja 2000. aastatel oli fiskaalpoliitika kuldreegel "saame kulutada raha mis meil on ja kui raha ei ole, tuleb kulusid kokku tõmmata", siis kümnendi jooksul tulid tänu struktuurse tasakaalu reeglile fiskaalpoliitika diskussioonidesse mõisted nagu "majanduse potentsiaalne tootmismaht" ja "positiivne või negatiivne toodangu lõhe".

Kolmandaks, avalikud diskussioonid eelarvepoliitika üle on saanud täiendavat kõlapinda ka tänu 2014. aastal loodud iseseisvale Eelarvenõukogule, kelle ülesanne on hoida silma peal ja kommenteerida valitsuse fiskaalpoliitikat. Nõukogu hinnangud ja arvamused on leidnud meedias laialdast kõlapinda ja võimaldanud teha avalikku diskussiooni fiskaalpoliitika üle oluliselt nüansirikkamaks.

Esialgu oli Eesti valitsus vastu Euroopa Liidu nõudele luua iseseisev eelarvenõukogu, arvates, et meil pole fiskaalpoliitikaga probleeme ja seega pole sellist institutsiooni ka vaja. Fiskaalpoliitika viimase aja arengute valguses on aga antud "fiskaalse valvekoera" lahendus end kindlasti õigustanud.

Muutused eelarvestamise juhtimiskorralduses

Juhtimiskorralduse vaatepunktist on eelarvestamist 2010. aastate jooksul iseloomustanud täidesaatva võimu rolli kasv ja seadusandliku võimu rolli vähenemine. Eelarveseaduse pilt muutus antud dekaadi jooksul oluliselt.

Kui varem rõhutati suurema hulga detailide ja kulukategooriate välja toomist eelarveseaduses, siis 2019. aastaks on eelarveseaduse pikkus umbes kuus lehekülge. Kulutuste infot antakse suhteliselt hägusalt defineeritud programmide kohta ning ministeeriumide lähenemine selles osas, mitmeks programmiks nad oma tegevust jaotavad, erineb ka oluliselt.

Kuigi liikumist sisendipõhiselt vaatelt programmipõhise vaate suunas on põhjendatud vajadusega suurendada eelarve läbipaistvust, siis reaalselt on sellel olnud vastupidine mõju. Seadusandlikul võimul on järjest raskem eelarveseadusest aru saada ja seal ka muudatusi teha. Ka kodanikul on keeruline põgusast eelarveseadusest raske midagi sisukat välja lugeda. Need on väga problemaatilised tendentsid, mille süvenemisel võib küsimuse alla kerkida eelarve kui dokumendi demokraatlik legitiimsus.

Seadusandliku võimu rolli nõrgenemist on täheldatud ka paljudes teistes Euroopa riikides ning selle probleemi leevendamiseks on parlamentide juurde loodud iseseisvad eelarvelist nõu andvad üksused, kes aitavad täidesaatva võimu monopoli leevendada ja seadusandlikku kogu analüütilise toega tugevdada.

Kuigi ka Eestis on arutatud sellise üksuse loomise üle, siis paljuski tulenevalt "liigse bürokraatia vältimise" diskursusest meie avalikus sektoris pole selleni veel kahjuks jõutud. Samas võiks selline üksus, kes Riigikogu poliitikuid nõuga toetab, riigieelarve menetlust parlamendis oluliselt sisukamaks teha ja suurendada seeläbi eelarve demokraatlikku legitiimsust.

Paralleelselt täidesaatva võimu rolli kasvamisega on eelarvestamist 2010. aastatel järjest rohkem hakanud iseloomustama erasektori printsiipide kasutamine, sh tekkepõhine eelarvestamine, nullbaasiline eelarvestamine ja teenusepõhine arusaam riigieelarve kuludest.

Tekkepõhine eelarvestamine tähendab, et kulusid ja tulusid eelarves kajastatakse siis, kui kohustused tekivad, mitte siis kui raha riigikassast reaalselt sisse või välja liigub. Nullbaasiline eelarvestamine viitab lähenemisele, kus eelarvet koostatakse igal aastal nullist ja eelmiste aastate eelarvejaotusi ei võeta arvesse. Teenusepõhise eelarvestamise arusaam kätkeb endas ideed, et riigi kulutuste juhtimiseks on mõttekas käsitleda riigi tegevusi kui teenuseid ja arvutada välja iga teenusega kaasnev kulu.

Kuigi väidetavalt aitavad kõik need printsiibid kaasa ressursside tõhusamale kasutamisele, siis on neil kõigil ka oluline varjupool. Nullbaasiline eelarvestamine on tülide- ning ärevusrohke ning teeb avaliku sektori asutustele raskemaks oma tegevuste pikaajalise planeerimise. Tekkepõhine eelarvestamise on küll raamatupidamislikult "targem", kuid see teeb kuludest arusaamise poliitikutele ja seadusandjale keerulisemaks, kui seda oli kassapõhine vaade.

Riigi tegevuste jagamine teenusteks on problemaatiline, kuna paljud riigi tegevused, näiteks poliitikakujundamine, pole taandatavad vaid teenuste loogikale. Kui kodanikke vaadelda eelkõige "klientidena", siis võivad olulised väärtused – nt kõigi võrdne kohtlemine ja õigusriigi printsiipide järgimine – teisejärguliseks nihkuda.

Kui näiteks teenuse tulemusindikaatorina mõõdetakse otsusetegemise kiirust (nt kohtuotsustes, tegevuslubade väljastamiste puhul, toetuste määramisel), siis võib tekkida surve kiirendada protsesse liigselt ja vaadata mööda vajalikest protseduurilistest sammudest, mis on mõeldud kodanike võrdse kohtlemise kaitseks.

Muutused maksudes

Liikudes eelarve kulutuse poole pealt tulude poole peale, siis riigi tulude osakaal SKPst antud kümnendi jooksul oli stabiilne – 38–39 protsenti (Eurostat). Maksusüsteemi detailsemalt vaadates tõid 2010. aastad kaasa siiski mõned nihked.

Kuigi arenenud riikides domineerib tulu maksustamisel progresseeruv lähenemine, hoiti Eestis 25 aastat kinni proportsionaalse tulumaksu ideest. Keskerakonna saamisel valitsusparteiks 2016. aastal hakkas ka see dogma mõneti sulama. Teiste koalitsioonipartnerite survel on üksikisiku tulumaksu süsteemi lisatud progressioon siiski suhteliselt piiratud, jäädes vaid tulumaksuvaba miinimumiga mängimise tasemele.

Rahvusvahelistes maksudiskussioonides on populaarne soosida tarbimise ja keskkonna saastamise maksustamist. Eestis on käibemaksu määr kümnendi jooksul jäänud samaks (20 protsendi tasemele). Kuigi mõnetist liikumist saastamise kõrgema maksustamise osas võib Eestis täheldada, siis keskkonnamaksudest tervikuna laekuvate tulude osakaal maksutuludest ei ole Eestis kümnendi jooksul muutunud, moodustades püsivalt umbes kaheksa protsenti maksutuludest.

See on küll veidi kõrgem kui ELi keskmine (umbes kuus protsenti), aga jääb siiski alla mitmetele riikidele, nagu Bulgaaria, Läti, Malta, Holland ja Sloveenia.

Samuti on Eestis jätkuvalt välditud lisaks maale autode ja kinnisvara maksustamist, mis on Lääne riikide seltskonnas üsna ebatavaline. Teisalt aga on oluliselt tõstetud aktsiise, millest osad. nt tubakaaktsiis, viinaaktsiis, kipuvad olema regressiivse mõjuga, puudutades rohkem madalapalgaliste rahakotti.

Kuigi terve kümnendi jooksul on peetud debatte sotsiaalmaksu võimaliku muutmise üle, siis poliitiline reaalsus – fakt, et nii pensioni- kui ka tervisekulutused on tugevalt sõltuvuses sotsiaalmaksu tuludest – pole olulisi muutusi võimaldanud.

Kokkuvõttes kipub ka praegune sotsiaalmaksu süsteem olema regressiivse mõjuga. Tavatöötajatel pole legaalselt võimalik oma sotsiaalmaksu koormust vähendada ilma töötamist vähendamata, aga kõrgepalgalistes sektorites võimaldab palga välja võtmine dividendidena, mis pole sotsiaalmaksuga koormatud, reaalset maksukoormust oluliselt vähendada.

Kokkuvõttes, kuigi mõned nihked maksusüsteemis on toiminud, siis radikaalseid muutusi 2010. aastad kaasa ei toonud. Eesti maksusüsteem kipub olema endiselt regressiivsete mõjudega, koormates vaesemaid ühiskonnagruppe rohkem kui jõukamaid.

Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituudi fiskaalse valitsemise professor Ringa Raudla artikkel ilmus ajakirjas Vikerkaar.